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近日，在市級相關(guān)部門的指導(dǎo)下，我公司成功代理了重慶市首個PPP融資模式社會投資人公開招標(biāo)項目——彭水縣鳳升水庫工程PPP項目社會投資人招標(biāo)。該項目發(fā)起人采用項目捆綁土地的PPP模式通過招標(biāo)選擇社會投資人來共同推進(jìn)項目建設(shè)。本文結(jié)合該項目的實施和近年來國家、地方、行業(yè)相繼出臺的PPP政策文件，進(jìn)一步探索PPP項目的規(guī)范化操作。

一、PPP的概念

對于PPP的概念，國際上沒有統(tǒng)一的定義，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、歐盟委員會等對PPP的定義都不盡相同。單從字面上理解，PPP系指Public（公共）—Private（私人）—Partnership（合作關(guān)系）的縮寫。

結(jié)合國發(fā)[2014]60號、發(fā)改投資[2014]2724號、財金[2014]113號等文件可以看出，我國把PPP定義為：政府和社會資本合作。判斷一個項目是否是PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)有三條且缺一不可：

1、政府和社會資本長期合作；（不是一場婚禮而是一段婚姻）

2、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；（政府職能）

3、風(fēng)險共擔(dān)及收益的可調(diào)節(jié)性。（既然是合作，那么合作雙方都要承擔(dān)風(fēng)險，同時也要防止不合理讓利或利益輸送或者滋生腐?。?/P>

本項目有以下幾個特點：

1、項目為水利工程，建設(shè)任務(wù)為城鄉(xiāng)供水為主，兼有農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電，屬于公益性建設(shè)項目。

2、根據(jù)批復(fù)的PPP實施方案，由中標(biāo)社會投標(biāo)人絕對控股、政府授權(quán)機構(gòu)參股的形式聯(lián)合組建項目公司負(fù)責(zé)該項目的融資、建設(shè)、運營及移交。

3、政府承擔(dān)國家政策變化的風(fēng)險，中標(biāo)社會投資人承擔(dān)融資、建設(shè)、運營的風(fēng)險。

4、根據(jù)初步設(shè)計報告，本項目建成投用后的運營收益無法彌補中標(biāo)社會投資人的投資成本和運行成本，為平衡中標(biāo)社會投資人的投資成本和運營虧損，政府配置符合兩規(guī)的熟地給中標(biāo)社會投資人獨立進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，收益歸中標(biāo)社會投資人獨享。

所以，本項目符合PPP模式的三條判斷標(biāo)準(zhǔn)，是典型的PPP項目。

二、項目發(fā)起

PPP項目有兩種常見的發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。

應(yīng)標(biāo)式是在傳統(tǒng)的“政府規(guī)劃-可行性研究-批準(zhǔn)立項”流程結(jié)束后，政府通過競爭性方式選擇社會投資人。

自提式是社會資本向政府提交項目意向書或項目初步建議書，政府審查并批準(zhǔn)立項的項目發(fā)起方式。

本項目前期已完成了初步設(shè)計和投資概算的審批，政府在項目即將進(jìn)入建設(shè)實施階段提出采取PPP融資模式，顯然項目發(fā)起方式為應(yīng)標(biāo)式

三、PPP實施方案

項目發(fā)起人委托工程咨詢機構(gòu)編制PPP實施方案并提交審批。根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定，PPP實施方案應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1、項目概況。

2、風(fēng)險分配框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

3、項目合作方式?，F(xiàn)存的合作方式多種多樣，如BOT、BOOT、BOO、TOT等等，需要根據(jù)項目投資收益水平、風(fēng)險分配框架、項目后期處置等因素綜合考慮后作出決策。

4、投融資結(jié)構(gòu)。主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

5、合同體系。主要包括PPP項目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設(shè)備采購合同、保險合同、運營服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)出銷售合同等，其中PPP項目合同是最核心的法律文件，是主合同。

6、邊界條件。主要包括以下邊界條件：

（1）權(quán)利邊界。明確項目公司權(quán)利設(shè)定、項目資產(chǎn)權(quán)屬、項目提前終止、項目移交等權(quán)利義務(wù)。

（2）交易邊界。明確合同期限與內(nèi)容、回報機制、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、收費定價調(diào)整機制等。

（3）履約保障邊界。包括保函和保險兩類：保函分為投資競爭保函（投標(biāo)擔(dān)保）、建設(shè)履約保函、運營維護(hù)保函、移交保函、維修保函等；明確強制保險方案。

（4）銜接邊界。明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴建需求等應(yīng)對措施。

7、監(jiān)管架構(gòu)。主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要指政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)及政府對中標(biāo)社會投資人的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

8、社會投資人選擇方式。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，明確社會投資人的選擇方式、組織形式、選擇標(biāo)準(zhǔn)等。

本項目發(fā)起人委托工程咨詢機構(gòu)和我公司編制了PPP實施方案，經(jīng)市級發(fā)展改革、水利、財政、國土等部門聯(lián)合評審后報市政府審批，最終獲得了批準(zhǔn)。
該實施方案在項目概況、風(fēng)險分擔(dān)框架、合作方式、投融資結(jié)構(gòu)、權(quán)利邊界、交易邊界、銜接邊界、社會投資人選擇方式等方面內(nèi)容全面，表述清晰，重點突出。但仍然存在不足之處：

1、合同體系基本缺失。未在實施方案中對該項目的合同體系進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)定，為后期項目簽約增加了難度。

2、履約保證邊界不完整。僅明確了建設(shè)履約保函和運營維護(hù)保函，未對強制保險方案和投資競爭保函（投標(biāo)擔(dān)保）、移交保函、維修保函等提出要求。

3、監(jiān)管架構(gòu)不完整。缺少履約管理和公眾監(jiān)督的內(nèi)容，同時社會投資人選擇過程的行政監(jiān)管設(shè)定不清晰，造成本項目招標(biāo)備案時出現(xiàn)小插曲。

4、評標(biāo)辦法本是招標(biāo)文件中的主要內(nèi)容，而本項目提前設(shè)定了詳細(xì)的評標(biāo)辦法并納入PPP實施方案中。后期編制招標(biāo)文件時才發(fā)現(xiàn)原來的評標(biāo)辦法與實際情況存在差異。建議PPP項目實施方案中不再把詳細(xì)評標(biāo)辦法納入其中，既結(jié)合實際又節(jié)省人力成本。

5、PPP模式是投融資改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，應(yīng)簡化審批流程、提高工作效率。建議PPP項目實施方案由發(fā)展改革部門審核后報政府審批，審批后的實施方案抄送相關(guān)部門。

四、社會投資人選擇

（一）選擇方式

PPP項目特有的三項標(biāo)準(zhǔn)決定了社會投資人選擇方式有別于傳統(tǒng)建設(shè)項目分階段分標(biāo)段發(fā)包的方式。應(yīng)該說社會投資人選擇方式包括了現(xiàn)存的所有發(fā)包方式，如公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商、單一來源采購、直接發(fā)包等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類：無限競爭（公開招標(biāo)）和有限競爭（除公開招標(biāo)以外的方式）。在編制PPP實施方案時應(yīng)根據(jù)項目需求特點依法選擇適當(dāng)?shù)姆绞健?/P>

1、公開招標(biāo)：主要適用于邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、市場響應(yīng)性強、符合國家法律法規(guī)和招標(biāo)投標(biāo)政策的項目，公開招標(biāo)應(yīng)作為社會投資人選擇的主要方式。

2、邀請招標(biāo)：項目具有特殊性，經(jīng)過市場測試，只能從有限的社會資本中擇優(yōu)選擇合作方。

3、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商：適用于，通過招標(biāo)未能成功選擇到社會投資人的項目；技術(shù)復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，市場對邊界條件認(rèn)知度不高，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的項目；時間緊迫，通過招標(biāo)不能滿足緊急需求的項目。

4、單一來源采購、直接發(fā)包：適用于，因?qū)Ｓ屑夹g(shù)或?qū)＠?，只能由唯一社會資本承擔(dān)的項目；必須保證原有項目一致性或配套的項目；通過其他選擇方式仍無法成功選擇到合格社會投資人的項目。

本項目屬于水利工程，且前期工作基本完成，設(shè)計文件深度滿足施工建設(shè)要求、各項技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、市場主體參與積極性高。因此，發(fā)起人采取了公開招標(biāo)方式選擇社會投資人。

本項目資格條件簡單、滿足資格條件的潛在市場主體較多，所以采用了資格后審的方式。

基于節(jié)省社會投標(biāo)綜合成本、通過市場來測試潛在社會資本的積極性、引導(dǎo)市場主體有序公平競爭等方面考慮，我們建議類似PPP項目采取資格預(yù)審方式。通過資格預(yù)審，達(dá)到以下幾方面的目的：

1、提前發(fā)現(xiàn)合格的市場主體，避免直接招標(biāo)后投標(biāo)人不足法定家數(shù)造成招標(biāo)失敗，節(jié)省重新招標(biāo)的時間和費用支出；

2、資格不滿足的企業(yè)在資格預(yù)審階段被發(fā)現(xiàn)，減少其不必要的投標(biāo)費用支出；

3、政府對合格投標(biāo)人有初步了解后，結(jié)合項目實際情況，制定更科學(xué)、合理的招標(biāo)條件，更利于投標(biāo)人有序公平競爭。

（三）招投標(biāo)期限

招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例對招標(biāo)文件發(fā)售期限、招標(biāo)文件發(fā)出至投標(biāo)截止時間的期限、答疑補遺文件發(fā)出至投標(biāo)截止時間的期限等作了明確規(guī)定。

本項目在滿足相關(guān)規(guī)定的情況下，適當(dāng)延長了投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)的時間。

本項目附加配置的土地資源項目需要中標(biāo)社會投資人在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)完成，雖然發(fā)起人在招標(biāo)文件中明確了該宗土地的規(guī)劃指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)，但是，作為有經(jīng)驗的社會資本企業(yè)，在獲取招標(biāo)信息之后，需要完成地塊周邊的基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查、人均消費水平調(diào)查、房產(chǎn)消費調(diào)查、產(chǎn)品定位策劃、開發(fā)投資測算等等工作之后，才能做出科學(xué)合理的投標(biāo)決策。為此，我們建議今后的類似PPP項目招標(biāo)階段，根據(jù)項目實際情況，給投標(biāo)人充足的應(yīng)標(biāo)時間，甚至可以征求投標(biāo)人的意見后通過補遺方式確定最終的應(yīng)標(biāo)時間，讓招投標(biāo)雙方在招標(biāo)過程中充分了解影響后期履約的各方面信息，為獲得較好的招標(biāo)質(zhì)量和合同履約質(zhì)量提供保障。

（四）評標(biāo)辦法

評標(biāo)辦法分綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法。PPP項目需要從技術(shù)能力、融資能力、管理能力、風(fēng)險控制能力、履約能力、信譽等多方面對社會投資人進(jìn)行綜合評定，不能把價格作為唯一的評比因素。所以，PPP項目評標(biāo)辦法適應(yīng)采用綜合評估法。

本項目采用綜合評估法，評分因素主要包括融資方案、施工方案、運營方案、財務(wù)評價、移交方案、業(yè)績和經(jīng)驗、人員資格和能力、財務(wù)狀況、企業(yè)資質(zhì)、報價等。我們覺得后續(xù)的PPP項目評標(biāo)辦法中應(yīng)增加項目公司組建方案和建設(shè)管理方案的內(nèi)容，同時在分值權(quán)重上應(yīng)向融資方案、項目公司組建方案、建設(shè)管理方案、運營及移交方案、財務(wù)評價等因素上傾斜，適當(dāng)降低報價的分值權(quán)重，取消作為資格條件的企業(yè)資質(zhì)和財務(wù)狀況的評分，達(dá)到擇優(yōu)選擇社會投資人的目的。

（五）招標(biāo)文件中的合同條款

傳統(tǒng)招標(biāo)項目，需要在招標(biāo)文件中比較詳細(xì)的載明合同文件，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險等邊界條件，一旦中標(biāo)，雙方即按招標(biāo)文件中的合同文件和中標(biāo)人的投標(biāo)承諾很快簽訂承包合同。PPP項目涉及到的合同體系復(fù)雜，合同種類繁多，合同關(guān)系交錯，合同中大部分內(nèi)容需要雙方進(jìn)一步磋商和明確。在招標(biāo)文件中載明完整的合同內(nèi)容不太現(xiàn)實，只能將PPP主合同的核心條款以及合同體系的構(gòu)成在招標(biāo)文件中告知投標(biāo)人，具體內(nèi)容在合同談判階段確定。
本項目在招標(biāo)文件中載明了PPP項目主合同和國有土地出讓合同。主合同按發(fā)改投資[2014]2724號文件規(guī)定的通用合同指南編寫，內(nèi)容全面，結(jié)構(gòu)清晰。國有土地出讓合同按國土行業(yè)部門范本編制。以上兩個合同文件具有較強的法律依據(jù)。不足之處就是未在招標(biāo)文件中就本項目的合同體系進(jìn)行闡述，后續(xù)招標(biāo)項目應(yīng)該將PPP實施方案中的合同體系納入招標(biāo)文件中。

（六）招標(biāo)組織過程的行政監(jiān)督

PPP是近年來創(chuàng)新的投融資模式，項目的實施涉及政府多個部門的分管領(lǐng)域。國家在PPP實施方案審批階段設(shè)置了聯(lián)審機制，但對進(jìn)入招投標(biāo)階段的行政監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定。解決這個問題的關(guān)鍵還是要在PPP實施方案編制時進(jìn)行監(jiān)管構(gòu)架的設(shè)計。

就本項目而言，從行業(yè)來說，項目屬于水利工程，應(yīng)該由水行政主管部門履行監(jiān)管職責(zé)。另一方面，根據(jù)市政府出臺的招標(biāo)投標(biāo)交易監(jiān)督管理辦法，投資人招標(biāo)屬于發(fā)展改革部門監(jiān)管范疇。還有，該項目PPP實施方案審批是由發(fā)展改革部門牽頭組織的，其他部門雖然參與了，但畢竟對情況不是很熟悉。所以，在該項目招標(biāo)準(zhǔn)備工作就緒，需要明確由哪個部門來組織招標(biāo)備案和后續(xù)監(jiān)管的時候，出現(xiàn)了不同的意見。最后協(xié)調(diào)處理方式是：招標(biāo)文件分別送各部門征求意見后，報發(fā)展改革部門辦理備案手續(xù)，開、評標(biāo)監(jiān)督由發(fā)展改革部門牽頭，相關(guān)部門參加。為避免出現(xiàn)類似情況，我們建議后續(xù)PPP項目招標(biāo)階段的監(jiān)管按以下方式進(jìn)行：由發(fā)展改革部門對招投標(biāo)進(jìn)行行政監(jiān)督。招標(biāo)結(jié)束以后，招標(biāo)投標(biāo)情況報告分送發(fā)展改革及相關(guān)部門備案。

五、總結(jié)

近年來，受國際經(jīng)濟形勢的影響，國家嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，導(dǎo)致各地區(qū)投資乏力，經(jīng)濟增長明顯下滑。但是，我國仍然處于發(fā)展中國家的行列，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是現(xiàn)階段及今后較長一段時期的主要任務(wù)。如何解決既要投資發(fā)展又要控制新增債務(wù)？

國家的策略就是積極推行PPP投融資模式，其目的就是魚和熊掌都要兼得。開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2015年是PPP元年。我們要抓住機遇，銳意進(jìn)取，迎接PPP大發(fā)展的到來。

重慶宏達(dá)招標(biāo)代理有限公司  張德和